Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte

Innerstaatliche Umsetzung

Menschenrechte25Artikel 2 des UN-Zivil­pak­tes beschreibt die all­ge­meinen Bes­tim­mungen zur inner­staatlichen Ver­wirk­lichung der im UN-Zivil­pakt über­nomme­nen Verpflich­tun­gen.

Artikel 2 Absatz 1 des UN-Zivil­pak­tes fordert die Achtung und Gewährleis­tung der garantierten Rechte unter Beach­tung des Grund­satzes der Gle­ich­heit.

Artikel 2 Absatz 2 des UN-Zivil­pak­tes han­delt von den Schrit­ten, die zu unternehmen sind, um die Rechte durchzuset­zen; Absatz 3 verpflichtet die Ver­tragsstaat­en, wirk­same rechtliche Abhil­fe bei ein­er Ver­let­zung dieser Rechte sicherzustellen.

Die Nicht­diskri­m­inierungsklausel des Artikel 2 Absatzes 1 fol­gt im entschei­den­den Teil wörtlich der des Artikels 2 der All­ge­meinen Erk­lärung der Men­schen­rechte, wie sie im wesentlichen auch in Artikel 14 der Europäis­chen Men­schen­recht­skon­ven­tion (EMRK) aufgenom­men wurde.

Der UN-Sozial­pakt ver­wen­det in Artikel 2 Abs. 2 statt der For­mulierung “ohne Unter­schied” (with­out dis­tinc­tion of any kind, sans dis­tinc­tion aucune) die Worte “ohne Diskri­m­inierung” (“with­out dis­crim­i­na­tion”, “sans dis­crim­i­na­tion”). Dies ist jedoch ohne sach­liche Bedeu­tung. Die EMRK spricht in ihrer englis­chen Fas­sung von Gewährung “with­out dis­crim­i­na­tion”; der eben­so maßge­bliche franzö­sis­che Text heißt demge­genüber — eben­so wie jet­zt der franzö­sis­che Pak­t­text — “sans dis­tinc­tion aucune” ; dieser For­mulierung fol­gt die amtliche deutsche Über­set­zung des Artikels 14 EMRK; “ohne Unter­schied”.

Der UN-Zivil­pakt sel­ber ver­wen­det bei dem Gle­ich­heit­sanspruch der einzel­nen Rechte in Teil III in Artikel 24 und 26 die Worte “ohne Diskri­m­inierung” Es ist dem­nach davon auszuge­hen, daß bei­de For­mulierun­gen eine Gle­ich­heit im Sinne des Fehlens diskri­m­inieren­der Unter­schiede meinen, wie sie der Europäis­che Gericht­shof für Men­schen­rechte 1968 definiert hat, und wie sie im inner­staatlichen Bere­ich die Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts mit dem Ver­bot der sach­frem­den Unter­schei­dung umreißt1.

Der Kreis der durch Artikel 2 Abs. 1 des UN-Zivil­pak­tes ver­bote­nen Unter­schei­dungsmerk­male ist der gle­iche wie in Artikel 14 EMRK bis auf die dort zusät­zlich erwäh­nte Zuge­hörigkeit zu ein­er nationalen Min­der­heit. Es han­delt sich auch dort um eine beispiel­hafte Aufzäh­lung, wie der maßge­bliche englis­che Text “on any ground such as sex …” und der franzö­sis­che “fondée notam­ment sur le sexe …” zeigen. Die Gen­er­alk­lausel des “son­sti­gen Sta­tus” soll alles erfassen, was der vor­ange­hen­den Aufzäh­lung ent­gan­gen ist. Hier­her gehört beispiel­sweise die Staat­sange­hörigkeit, während die “nationale Herkun­ft” wie die “Heimat” in Artikel 3 Abs. 3 GG nur die örtliche Herkun­ft meint.

Die Bun­desre­pub­lik ist dem­nach bere­its durch Artikel 14 EMRK — und im inner­staatlichen Recht durch Artikel 3 Abs. 3 GG, der allerd­ings nicht alle der in der EMRK und im UN-Zivil­pakt enthal­te­nen Unter­schei­dungsmerk­male aufzählt — zu dem vom UN-Zivil­pakt in Artikel 2 Abs. 1 geforderten Schutz verpflichtet. Artikel 14 EMRK und Artikel 2 Abs. 1 des UN-Zivil­pak­tes set­zen die Ver­let­zung eines in der Kon­ven­tion oder dem Pakt enthal­te­nen Rechts voraus. Die Ver­let­zung ander­er als solch­er Rechte kann auf Grund von Artikel 14 EMRK und Artikel 2 Abs. 1 des UN-Zivil­pak­tes nicht gerügt wer­den.

Der per­sön­liche Gel­tungs­bere­ich ist im UN-Zivil­pakt enger gefaßt als in der EMRK, die die ter­ri­to­ri­ale Begren­zung “allen … in seinem Gebi­et befind­lichen …” nicht ken­nt.

Artikel 2 Absatz 2 des UN-Zivil­pak­tes begrün­det für die Ver­tragsstaat­en — und damit auch für die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land — die völk­er­rechtliche Verpflich­tung, die im Ver­trag anerkan­nten Rechte inner­staatlich durchzuset­zen, soweit das gel­tende Recht ihnen noch nicht entspricht. Bei der Konzep­tion dieser Vorschrift hielt man es angesichts des weit­en Feldes der vom Pakt betrof­fe­nen Sachge­bi­ete und der großen Unter­schiedlichkeit der Ver­fas­sun­gen und Recht­sor­d­nun­gen der UN-Ver­tragsstaat­en für unumgänglich, ein gewiss­es Maß an Elas­tiz­ität in der Erfül­lung der Verpflich­tung zur inner­staatlichen Anwen­dung zu gewähren. Es wurde deshalb auch davon abge­se­hen, eine zeitliche Begren­zung für die fortschre­i­t­ende Aus­führung der in Absatz 2 geforderten Schritte aufzunehmen. Die in Artikel 40 des UN-Zivil­pak­tes niedergelegte Pflicht, inner­halb bes­timmter Fris­ten Berichte über die entsprechen­den Maß­nah­men und Fortschritte vorzule­gen, erschien als notwendi­ge, aber auch aus­re­ichende und angemessene Kon­trolle. Es ist auch die Auf­fas­sung vertreten wor­den, in Staat­en, in denen dies ver­fas­sungsmäßig und nach der Natur einzel­ner Regeln möglich ist, wür­den die Bes­tim­mungen inner­staatlich unmit­tel­bar anwend­bar. Die Sachver­ständi­gen haben sich, wie der Sachver­ständi­gen­bericht aus­führt, nicht in der Lage gese­hen, ein­er der bei­den Ausle­gun­gen den Vor­rang zu geben.

Dem Artikel 2 Abs. 3 des UN-Zivil­pak­tes, der im wesentlichen in Artikel 13 EMRK sein Gegen­stück hat, ist durch Artikel 19 Abs. 4 GG für die Bun­desre­pub­lik Genüge getan.

Artikel 2
(1) Jed­er Ver­tragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkan­nten Rechte zu acht­en und sie allen in seinem Gebi­et befind­lichen und sein­er Herrschafts­ge­walt unter­ste­hen­den Per­so­n­en ohne Unter­schied wie ins­beson­dere der Rasse, der Haut­farbe, des Geschlechts, der Sprache, der Reli­gion, der poli­tis­chen oder son­sti­gen Anschau­ung, der nationalen oder sozialen Herkun­ft, des Ver­mö­gens, der Geburt oder des son­sti­gen Sta­tus zu gewährleis­ten.

(2) Jed­er Ver­tragsstaat verpflichtet sich, im Ein­klang mit seinem ver­fas­sungsmäßi­gen Ver­fahren und mit den Bes­tim­mungen dieses Pak­tes die erforder­lichen Schritte zu unternehmen, um die geset­zge­berischen oder son­sti­gen Vorkehrun­gen zu tre­f­fen, die notwendig sind, um den in diesem Pakt anerkan­nten Recht­en Wirk­samkeit zu ver­lei­hen, soweit solche Vorkehrun­gen nicht bere­its getrof­fen wor­den sind.

(3) Jed­er Ver­tragsstaat verpflichtet sich,

  1. dafür Sorge zu tra­gen, dass jed­er, der in seinen in diesem Pakt anerkan­nten Recht­en oder Frei­heit­en ver­let­zt wor­den ist, das Recht hat, eine wirk­same Beschw­erde einzule­gen, selb­st wenn die Ver­let­zung von Per­so­n­en began­gen wor­den ist, die in amtlich­er Eigen­schaft gehan­delt haben;
  2. dafür Sorge zu tra­gen, dass jed­er, der eine solche Beschw­erde erhebt, sein Recht durch das zuständi­ge Gerichts-, Ver­wal­tungs- oder Geset­zge­bung­sor­gan oder durch eine andere, nach den Rechtsvorschriften des Staates zuständi­ge Stelle fest­stellen lassen kann, und den gerichtlichen Rechtss­chutz auszubauen;
  3. dafür Sorge zu tra­gen, dass die zuständi­gen Stellen Beschw­er­den, denen stattgegeben wurde, Gel­tung ver­schaf­fen.
  1. BVer­fGE 17, 122, 130; 19, 1, 8; 26, 72, 76 []