Innerstaatliche Umsetzung

Artikel 2 des UN-Zivilpaktes beschreibt die allgemeinen Bestimmungen zur innerstaatlichen Verwirklichung der im UN-Zivilpakt übernommenen Verpflichtungen.

Artikel 2 Absatz 1 des UN-Zivilpaktes fordert die Achtung und Gewährleistung der garantierten Rechte unter Beachtung des Grundsatzes der Gleichheit.

Artikel 2 Absatz 2 des UN-Zivilpaktes handelt von den Schritten, die zu unternehmen sind, um die Rechte durchzusetzen; Absatz 3 verpflichtet die Vertragsstaaten, wirksame rechtliche Abhilfe bei einer Verletzung dieser Rechte sicherzustellen.

Die Nichtdiskriminierungsklausel des Artikel 2 Absatzes 1 folgt im entscheidenden Teil wörtlich der des Artikels 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, wie sie im wesentlichen auch in Artikel 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) aufgenommen wurde.

Der UN-Sozialpakt verwendet in Artikel 2 Abs. 2 statt der Formulierung „ohne Unterschied“ (without distinction of any kind, sans distinction aucune) die Worte „ohne Diskriminierung“ („without discrimination“, „sans discrimination“). Dies ist jedoch ohne sachliche Bedeutung. Die EMRK spricht in ihrer englischen Fassung von Gewährung „without discrimination“; der ebenso maßgebliche französische Text heißt demgegenüber — ebenso wie jetzt der französische Pakttext — „sans distinction aucune“ ; dieser Formulierung folgt die amtliche deutsche Übersetzung des Artikels 14 EMRK; „ohne Unterschied“.

Der UN-Zivilpakt selber verwendet bei dem Gleichheitsanspruch der einzelnen Rechte in Teil III in Artikel 24 und 26 die Worte „ohne Diskriminierung“ Es ist demnach davon auszugehen, daß beide Formulierungen eine Gleichheit im Sinne des Fehlens diskriminierender Unterschiede meinen, wie sie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte 1968 definiert hat, und wie sie im innerstaatlichen Bereich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit dem Verbot der sachfremden Unterscheidung umreißt1.

Der Kreis der durch Artikel 2 Abs. 1 des UN-Zivilpaktes verbotenen Unterscheidungsmerkmale ist der gleiche wie in Artikel 14 EMRK bis auf die dort zusätzlich erwähnte Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit. Es handelt sich auch dort um eine beispielhafte Aufzählung, wie der maßgebliche englische Text „on any ground such as sex …“ und der französische „fondée notamment sur le sexe …“ zeigen. Die Generalklausel des „sonstigen Status“ soll alles erfassen, was der vorangehenden Aufzählung entgangen ist. Hierher gehört beispielsweise die Staatsangehörigkeit, während die „nationale Herkunft“ wie die „Heimat“ in Artikel 3 Abs. 3 GG nur die örtliche Herkunft meint.

Die Bundesrepublik ist demnach bereits durch Artikel 14 EMRK — und im innerstaatlichen Recht durch Artikel 3 Abs. 3 GG, der allerdings nicht alle der in der EMRK und im UN-Zivilpakt enthaltenen Unterscheidungsmerkmale aufzählt — zu dem vom UN-Zivilpakt in Artikel 2 Abs. 1 geforderten Schutz verpflichtet. Artikel 14 EMRK und Artikel 2 Abs. 1 des UN-Zivilpaktes setzen die Verletzung eines in der Konvention oder dem Pakt enthaltenen Rechts voraus. Die Verletzung anderer als solcher Rechte kann auf Grund von Artikel 14 EMRK und Artikel 2 Abs. 1 des UN-Zivilpaktes nicht gerügt werden.

Der persönliche Geltungsbereich ist im UN-Zivilpakt enger gefaßt als in der EMRK, die die territoriale Begrenzung „allen … in seinem Gebiet befindlichen …“ nicht kennt.

Artikel 2 Absatz 2 des UN-Zivilpaktes begründet für die Vertragsstaaten – und damit auch für die Bundesrepublik Deutschland – die völkerrechtliche Verpflichtung, die im Vertrag anerkannten Rechte innerstaatlich durchzusetzen, soweit das geltende Recht ihnen noch nicht entspricht. Bei der Konzeption dieser Vorschrift hielt man es angesichts des weiten Feldes der vom Pakt betroffenen Sachgebiete und der großen Unterschiedlichkeit der Verfassungen und Rechtsordnungen der UN-Vertragsstaaten für unumgänglich, ein gewisses Maß an Elastizität in der Erfüllung der Verpflichtung zur innerstaatlichen Anwendung zu gewähren. Es wurde deshalb auch davon abgesehen, eine zeitliche Begrenzung für die fortschreitende Ausführung der in Absatz 2 geforderten Schritte aufzunehmen. Die in Artikel 40 des UN-Zivilpaktes niedergelegte Pflicht, innerhalb bestimmter Fristen Berichte über die entsprechenden Maßnahmen und Fortschritte vorzulegen, erschien als notwendige, aber auch ausreichende und angemessene Kontrolle. Es ist auch die Auffassung vertreten worden, in Staaten, in denen dies verfassungsmäßig und nach der Natur einzelner Regeln möglich ist, würden die Bestimmungen innerstaatlich unmittelbar anwendbar. Die Sachverständigen haben sich, wie der Sachverständigenbericht ausführt, nicht in der Lage gesehen, einer der beiden Auslegungen den Vorrang zu geben.

Dem Artikel 2 Abs. 3 des UN-Zivilpaktes, der im wesentlichen in Artikel 13 EMRK sein Gegenstück hat, ist durch Artikel 19 Abs. 4 GG für die Bundesrepublik Genüge getan.

Artikel 2
(1) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten.

(2) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, im Einklang mit seinem verfassungsmäßigen Verfahren und mit den Bestimmungen dieses Paktes die erforderlichen Schritte zu unternehmen, um die gesetzgeberischen oder sonstigen Vorkehrungen zu treffen, die notwendig sind, um den in diesem Pakt anerkannten Rechten Wirksamkeit zu verleihen, soweit solche Vorkehrungen nicht bereits getroffen worden sind.

(3) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich,

1. dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der in seinen in diesem Pakt anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht hat, eine wirksame Beschwerde einzulegen, selbst wenn die Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft gehandelt haben;
2. dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der eine solche Beschwerde erhebt, sein Recht durch das zuständige Gerichts-, Verwaltungs- oder Gesetzgebungsorgan oder durch eine andere, nach den Rechtsvorschriften des Staates zuständige Stelle feststellen lassen kann, und den gerichtlichen Rechtsschutz auszubauen;
3. dafür Sorge zu tragen, dass die zuständigen Stellen Beschwerden, denen stattgegeben wurde, Geltung verschaffen.

1. BVerfGE 17, 122, 130; 19, 1, 8; 26, 72, 76 [↩]